中国城镇约有3500个，其中人口在10万以上的特大镇已超过200个，不少特大镇的人口规模和经济实力均超过了一般的县级市，甚至地级市，却仍然只有镇级的管理机构和职权设置，行政体制改革的滞后已成为阻碍特大镇发展的主要难题。撤镇设市、加大放权是解决特大镇发展难题的根本之道。
在此，本文作者仅以“中国第一农民城”龙港镇近三十年来的发展得失探讨一下中国特大城镇的发展之路。
龙港镇于1984年建镇，隶属于浙江省温州市苍南县，建镇之初，龙港镇仅辖5个村，面积5.2平方公里，约6800人。如今，龙港镇已发展为镇域面积172.05平方公里，建成区面积19平方公里，下辖17个社区，28个居民区，171个行政村，户籍人口36.2万，外来人口10万多，镇域面积、人口均列温州市第一位。2013年龙港镇实现国内生产总值185.7亿元，工业总产值337.5亿元，财政总收入18.8亿元，城镇居民人均可支配收入31950元。城镇化率达到56.9%，三次产业比例是3.3：60.5：36.2。城乡居民养老、医疗保险参保率达到70%和100%，学前教育普及率达到99.9%，建成区义务教育集聚率达到85.6%，高中段毛入学率98.5%。建成区绿化覆盖率达到10.7%，人均公共绿地面积达到4.9平方米，污水集中处理率、垃圾无害化处理率分别为85%和100%。综合实力居温州市及浙江省各中心镇前列。经济实力、人口数量、综合实力均与全国诸多县域甚至地市相当。
龙港镇是伴随着改革开放的进程而发展起来的“农民建城、农民变市民”的就地城镇化样本，被誉为“中国第一农民城”，受到中央、省、市的高度重视和社会各界的广泛关注。先后被列入联合国开发计划署可持续发展试点镇、全国小城镇建设示范镇、全国小城镇综合改革试点镇、浙江省中心镇、浙江省小城市培育试点镇、浙江省城乡统筹现代商贸服务示范镇、温州市强镇扩权改革试点镇。建镇以来先后经历了三次体制改革：1984年建镇之初就率先进行土地有偿使用制度、户籍管理制度、股份合作制度三大改革，成功地走出了一条就地城镇化的路子；1995年被国家11个部委列为全国57个小城镇综合改革试点镇之一，在行政管理体制、财政管理体制、计划管理体制等七个方面进行了大刀阔斧的改革，初步构筑了适应城镇运行的管理机制;2009年被列为温州市首批5个强镇扩权试点镇，在扩充“四大权限”（土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权）和打造“四大平台”（龙港城镇管理综合执法大队、龙港行政审批服务中心、龙港土地储备中心、龙港公共资源交易中心）等方面进行了积极探索，2010年12月被列为浙江省首批27个小城市培育试点镇之一，在强镇扩权的基础上，积极开展了小城市培育试点工作；2011年按照温州市“1650”大都市发展总体规划要求，实行“区镇合一”的管理模式，设立了龙港综合功能区（龙港新区），在保留龙港镇建制镇的同时，建立了龙港新城开发建设管委会，拓展海涂围垦30平方公里，规划开发建设龙港新城，进一步拉开大龙港的城市发展框架，龙港发展迈入了新时代。三十年来，龙港镇始终坚持把中央政策同本地的具体实践相结合，勇于改革，大胆创新，走出了一条具有中国特色、时代特征和龙港特点的城镇化发展路子，也为今后探索走新型城镇化道路奠定了坚实基础。
但是，在取得诸多重的成就的同时，龙港的发展也遇到了诸多的难题，遭遇了诸多的瓶颈。诸如：诸多项目的审批权限不够、对外协作资格不足、对上申请级别不够等等！这诸多瓶颈严重制约了龙港的发展，使龙港的发展处处掣肘、举步维艰。
龙港镇的经验和教训表明，适当放权给镇级管理机构，会激发镇级机构的潜在能力，实现“小政府，大服务”，做到“不增员，只增效”！只要给予相应的管理权限和自主权，镇级管理机构设置和人员编制并不会成为发展中的主要障碍，镇级机构和人员也可以很好地服务发展大局、服务当地居民生活。龙港镇“小马拉大车”的方式，实现了“小政府，大服务”，并没有影响到经济的增长，并在实际上破解了设市面临的机构和人员编制增加的难题，为未来的县一级机构改革和精兵简政提供了很好的经验借鉴。只要从行政制度上赋予特大镇以更大的管理权限，“小马也可以拉起大车”，镇级机构设置和人员配备完全可以把地方管理好、服务好，激发特大镇发展活力。
改革开放以来，东部沿海地区的一些小城镇发展迅速，在人口规模、经济实力、财政收入、基础设施等方面已经具备了城市的基本条件，但是在我国现行城市管理体制下，仍然以乡镇模式进行管理，这部分小城镇称之为特大镇。在现行行政管理体制下，特大镇的发展受到了诸多限制。《国家新型城镇化规划（2014~2020）》提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”，把设市作为推进城镇化工作的一项重要措施，长期冻结的设市问题再次进入政策层面。但设市后极可能带来机构增多和人员膨胀等问题，曾经的“小政府，大社会”改革最终体制复归的教训，也是当前重新启动设市工作必须要面对的一道坎儿。特大镇已成为事实上的“城市”。放权无法根本解决特大镇发展自主权问题，随着特大镇的发展，传统的乡镇管理体制已远远不能适应经济社会发展的需要，中央有关部门也启动了对特大镇的改革，比如1995年开始由当时的国家体改委牵头11部委，共同实施了小城镇综合配套改革试点；进入到新世纪[6.44% 资金 研报]以来，国家发改委、中编办等部门分别牵头了发展改革试点、经济发达镇扩权试点等改革探索。以往的改革试点主要集中在对特大镇进行扩权让利，希望能够在不突破小城镇行政等级的前提下，赋予特大镇相应经济社会管理权限，以解决发展权力不足等问题。2014年颁布的《国家新型城镇化发展规划》延续了这种思路，提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。客观来讲，放权让利的改革对特大镇发展有一定的推动作用，但是下一步改革的难度越来越大。在改革难度加大的背景下，一些地方也进行了一些积极探索，探索低成本推进中小城市发展的新路。
只有将对特大镇的发展自主权的下放以法律制度的形式固定下来特大城镇的发展才能真正焕发出永不衰竭的活力！中国特大城镇才能寻得平坦的发展之路。
