中国改革报
在特大城镇切块设市、释放发展活力，开辟了新型设市模式，为我国城镇政府转变职能，控制人员机构规模，提高行政效率走出一条新路
□ 乔润令
温州龙港市原来是个小渔村，上世纪80年代初乡镇企业兴起，产业集聚、人口集聚，政府因势利导，顺应市场需求，允许农民自带口粮进城、自建住宅落户改革，设立龙港镇，被称为中国“第一座农民城”。
龙港模式的标本意义
进入本世纪以来，城镇化率从40%多增长到60%以上，但由于体制所限，城市数量却没有大的增加。以龙港为代表的一大批特大镇，经济发达程度堪比一些中等城市，却依然还是镇级行政单位的配置。在行政主导的体制下，各类资源的错配给这些强镇的发展带来诸多困扰。在这样的背景下，2019年8月，国务院批准龙港撤镇设县级市。近几十年来，我国市制设置的主要模式是“撤县设市”或“撤地设市”，而本次“撤镇设市”是一次新的尝试，其特殊意义在于，开辟了新型设市模式，为全国将近200个特大镇建立现代城市架构、切块设市、释放发展活力，提供了新通道，能够缓解我国城市化人口多、但城市相对少的矛盾。
而国家对龙港设市的行政管理体制提出“大部制、扁平化、低成本、高效率”要求，为我国城镇政府转变职能，控制人员机构规模，提高行政效率走出一条新路。
龙港作为为数不多的非行政中心型、由市场机制推动发展起来的城市，其内生特点、由市场和产业引导农民集聚建城的模式，具有很强的国际可比性，对于矫正我国城镇化中的许多偏差，具有特殊的标本意义。
——工业化是中小城镇发展最重要的动力，产业集聚、产城融合是避免房地产化、空城鬼城、城镇收缩的关键。龙港的城镇化进程，一开始是印刷业等产业的空间集聚，牵引了周边农村的农民带资落户进城。在产业集聚与城市化的耦合效应下，龙港就此成形。回顾龙港的“建城”路径，以印刷业为支柱的专业化产业集聚区是自下而上城镇化进程的原动力。印刷业发展还带动了包装行业、礼品行业的发展，形成了上下游产业联系更加密切的产业集群。
——要素市场化改革是推进城镇化高质量、可持续发展的重要条件。依靠民间资本“建城”。龙港镇设立后，面对城镇建设资金匮乏的实际困难，率先在全国探索土地有偿使用制度改革，将土地作为商品来经营收取土地征用费，为城镇建设提供了宝贵的启动资金。
龙港依托民间资金发达优势，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，引导社会资本参与教育、医疗、文化等公共服务供给，成为打造新型城镇化改革策源地的重要内容。例如：与万科合资成立国资控股混合所有制企业，推进城市管家项目建设。目前全市有7所民办学校、10家民营医院、126家个体诊所、12家民办养老机构。
龙港模式的一体高效
“一枚印章管审批”。龙港集中梳理许可事项1129项，增挂行政审批局，实现全省首个全领域“一枚印章管审批”。如企业审批，一般企业投资项目审批最多40天、投资低风险小项目审批最多16天，比原来再减少一半时间，逐步构建事项最少、流程最佳、效率最高、服务最优的新型县域政务服务模式。
“一支队伍管执法”。龙港全面梳理集中执法事项，将全市9个政府部门涉及自然资源、交通运输、生态环境等26个领域的执法事项统一划转，由市综合行政执法局集中行使，率先在县级层面构建跨领域、跨部门执法事项最集中的执法管理体系，有序推进执法监管一体化改革。
“一张清单转职能”。龙港在保持“小政府”特点的基础上，按照“政府可转移、社会力量可承接”的原则，建立政府职能转移和购买服务清单，赋予社区一定的自由裁量权，通过将一些适合社区行使的便利性权力下放给社区，将政府职能转移给行业协会、社团组织等社会力量，实现可转尽转，加速政府转型、瘦身、提效，
“一张智网管全域”。龙港市建立城市大脑架构下的网格信息中心，做到基层的所有信息都能够在这个大脑里进行实时传送、派单解决、适时回馈，在智慧交通、智慧政务、智慧城管等领域实施一批场景化多业务协同应用，基本形成“一个大脑管治理”的运行模式，用数字技术提升治理效能走在中小城市的前列。
龙港全景 池长峰 摄
未来龙港的发展之路
切块设市的最大特点是，龙港市并没有一般县改市所拥有的农村腹地，全域城市是最大的特点，不仅与国际上市场经济国家市县分治有可比之处，也决定了龙港的城市发展注定不能走粗放式的外延扩张之路，走新路是未来的选择：
——走集约发展、紧凑型城市之路。切块设市使得龙港的城市边界非常清晰，不仅可以落实国土规划要划定“三区三线”的要求，更容易将城镇边界和行政边界有效结合。更重要的是，明确城市边界之后，龙港需要走内涵发展的路子。把城市发展的重点转向城市更新，通过腾笼换鸟，淘汰高污染、高能耗、高安全风险、低产出效益企业，为产业结构调整腾出用地、能耗、环境空间。城市设施融入更多文化、时尚、创新平台，推进城市向精细、紧凑方向转型升级。
——特大镇设市从地方角度看，最大的难题就是处理好与母体行政区的关系。建议温州市、苍南县、龙港探索建立协同发展的新机制，解决龙港从苍南县切块设市之后，新城市和母体区域的协同发展问题。毕竟我们追求龙港与苍南县的共同发展，产生1+1>2的效果。
——率先在四大领域实现新设市与母体行政区协同发展。围绕两地重大规划布局、重大产业发展、重大基础设施建设、以及数字化互联互通、文化旅游线路、污染治理等方面做好统筹协调；苍南、龙港两地建立优质教育、医疗、养老、文化等同城化机制，让百姓充分享受“同城化”的改革红利。实现政策协同，城市定位要突出错位发展，差异化发展，优势互补，使得行政区划的调整不影响区域经济的整体发展，产生1+1>2的效果。发展飞地型经济，打破行政边界，不同城市各自利用土地、资本、技术、人才等优势进行组合，界定GDP与税收的分成，建立共享产业园区。
龙港新型设市改革为全国首创，目前尚存诸多法律上和政策上的改进空间，试点改革仍然在路上，40年前，龙港创造了农民城的奇迹，今天，人们有理由期待龙港市创造更大的奇迹。
(作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心原副主任，中国城镇化和小城镇研究专家)
龙港建立中小城市新型治理模式
中国改革报
根据精简、高效原则重新优化配置，对所有行政性审批事项、行政机构及人员，实行块状管理模式，大幅度提升行政效能
□ 乔润令
经过近两年努力，浙江省龙港设市新模式试点总体顺利、进展良好，改革取得显著成效。其治理模式及标本意义非凡。
共享服务健康发展
我国以往城镇化质量不高的表现，一是土地城镇化，二是简单的乡村变社区，而最关键的农民能否分享城市公共服务却推进缓慢。设市后的龙港，首先从公共服务的均等化入手，不再区分本地人外地人，也没有了城市市民与农民的区别，提出“来了就是龙港人”的口号，发布《关于全面放开龙港市城镇落户限制有关规定》，全面放开落户限制，举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工等均可落户。
原来的农村全部撤村改社区，龙港市再无村委会，只有102个社区，所有农民就地市民化，享受城镇居民同等待遇。按照一体规划、同等标准、全域覆盖的要求，推动教育、民政、医疗、体育、交通等公共服务提档升级，实现均等化。如居民最为关心的教育，政府启动了高质量发展三年行动计划，实施15所学校改造提升工程，推动12所学校与温州名校开展合作办学，城乡公共服务均等化加快实现。
与此同时，村改社区工作实行“六不变”原则，即土地（林地）承包关系不变、原各村各项结对扶持政策在规定期限内原则上保持不变、公益性生产生活设施的投入和受益范围不变、已签订的各类有效经济合同不变、村干部基本报酬不变、已安排的各类扶贫资金和帮扶项目的享受对象范围不变。这意味着原来的所谓农民可以享有与城市市民完全一样的公共服务，同时，原来农民的所有福利全部保留。
从“六普”到“七普”，龙港常住人口由31.5万人增长到46.5万人，增长了47.5%，增长幅度分别比温州、浙江高出42.6个百分点、29个百分点，城镇人口集聚效应十分显著，城镇化的质量明显提高。
新型治理重塑架构
“小政府”激活了“大社会”。龙港是全国唯一一个不设乡镇、街道的县级行政主体。“市管社区”为解决管理幅度过大的问题，他们把管理和服务分为三大板块：
一是建立社会服务综合体。该综合体包含便民服务、社会治理、社会参与等功能区块。其中，便民服务窗口涵盖了民政、市监、公安、执法、电气等366个事项，90%以上个人事项实现就地办理；
二是划分社会治理功能区。实行整体智治，工作人员由市场监管、综合执法等专业力量下沉于此，构成69个全科网格团队。网格员好比网约车司机，由综合体里的智能平台派单，网格员就近接单、处置、反馈；
三是建设社会组织功能区。涉及为企业服务、为居民服务的中介组织、专业组织，一共入驻了23家社会组织，可满足老百姓关于慰老服务、纠纷调解等方面的多元需求。眼下，龙港已经全面启动社会服务综合体建设，明年将实现全市全覆盖。
通过“大部制”改革，对涉及政府的所有行政性审批事项、行政机构、行政人员，根据精简、高效原则重新优化配置，实行块状管理模式，对内采取科室协同，对外积极发展社会组织参与公共服务，大幅度提升了行政效能。
释放活力蓄势待发
“小财政”撬动了“大投入”。龙港2020年财政总收入25.3亿元，一般公共预算收入17.1亿元，一般公共预算支出25.8亿元，在温州12县（市、区）中分别排在第九位、第八位和第十二位，且撤镇设市后，龙港不再享受原来浙江省对山区26县的转移支付政策。面对各类欠账和短板，龙港发挥市场机制作用，成功发行全国首单20亿元县域新型城镇化专项企业债，引入投资超50亿元的均瑶国际教育未来社区项目，城市形态格局和人居品质全面提升。今年上半年，完成固定资产投资66.3亿元，同比增长34.3%，增速列温州市第2位。
“小城市”集聚了“大资源”。龙港是全国最年轻的县级单元，也是全国最小的县级市之一，市域面积为184平方公里，在这片狭小空间上，过去两年，龙港获批设立省级经济开发区，成立温州高新区龙港分园，签约浙江理工大学龙港研究院、北京印刷学院龙港产业学院，落地亿元以上产业项目超过30个，新旧动能得到加速转换；温大附一医龙港院区投入运行、公办幼儿园实现零的突破，龙港中学一段上线人数创20年来历史新高，城市功能得到大幅度提升，小城镇的形态已经被城市形象所取代。
经济社会发展提速，全省全市位势上升。2020年设市的第一个完整年，全市实现地区生产总值316亿元，同比增长4.4%，高于全省平均、温州市平均增速0.8个百分点和1.0个百分点，位列全省90个、全市12个县（市）区第十八位、第四位，规上工业利润总额等3项指标增速排名温州全市第一。
