大罗山龙脊。陈步党摄
由于执法不到位，仙岩街道盘台脚一带还存在一些违法建筑。翁卿仑摄
大罗山顶的天河水库有如“天池”般的美丽。赵用摄
春天的大罗山漫山遍野的杜鹃花，运动员们在蜿蜒的山路上奋力骑行。杨冰杰苏巧将摄
温州网讯江流盘作带，山翠簇为台。位于温州市区东南部的大罗山，既是温州市区重要的城市“绿肺”，也是温州未来大都市的核心。然而，过去的大罗山曾经一山五“主”，管理体制不顺。日前，市委、市政府出台《关于理顺大罗山保护开发管理体制的实施方案》，为大罗山保护开发带来管理体制之变——
近日，市委、市政府研究出台《关于理顺大罗山保护开发管理体制的实施方案》(以下简称《方案》)，明确要按照“统一领导、统一规划、统一建设、统一管理”的要求，理顺大罗山保护开发管理体制，推进大罗山综合保护、合理开发和协调发展。这标志着大罗山将告别长期以来“五龙治山”的尴尬局面，破除体制桎梏，握指成拳，开启这一温州大都市核心区“绿肺”新的发展征程。
大罗山此番理顺保护开发管理体制有着怎样的背景？有哪些具体改革举措？大罗山今后将往何处去？记者对此进行了调查。
一山五“主”，多头管理引发乱象
“选胜跻名岳，千峰入望来。江流盘作带，山翠簇为台。”明嘉靖年间进士王叔果笔下这座空灵清幽的大山，正是位于市区东南部的大罗山。总面积达117平方公里的它，介于瓯江和飞云江之间，是温州未来大都市的核心，也是我们重要的生态屏障，被称为城市“绿肺”。
随着2004年《温州生态园总体规划》的批复实施，大罗山在规划上被纳入温州生态园范畴，但是行政上仍隶属地方政府，涉及龙湾、瓯海、瑞安、温州生态园、温州经济技术开发区“二区一市二功能区”，可谓是一山五“主”。
因此，长期以来，大罗山实行的是“统分结合、属地为主”的体制。一方面，市、区(市)两级都成立大罗山生态保护领导小组及办公室，负责协调辖区内的大罗山保护和管理工作。一方面，除瓯海的茶山街道此前已委托生态园管委会建设管理外，大罗山涉及的其他9个镇(街)仍以属地建设管理为主，处于各自为政的局面。
“多头管理的结果，是谁都能管、谁都不肯管，从而导致保护不力、建设不快、体制不顺。”市委政研室一位参与前期调研和《方案》起草的负责人说，虽然各方对搞好大罗山保护和开发的目的是一致的，自《温州生态园保护管理条例》颁布实施后也分别开展了一些保护管理工作，但在涉及具体的职责分工和利益分配问题时，仍会出现‘责任互相扯皮、问题互相推诿、利益互相纷争’的状况，难以形成合力。
那么，理顺体制之前的大罗山到底有多乱？两个小例子颇能说明问题。几年前，大罗山南麓的瓯海仙岩要建一条通往秀垟的上山公路，因公路要经过瑞安的一个村而该村不同意，最后不得不改道建设，耽搁了工程，也增加了成本。之后，大罗山金河水库上游的一处违法建筑被举报，因其行政区划上属仙岩街道而土地权属为茶山街道，双方在“到底归谁管”问题上相持不下，几经协调才确定了由谁去管，影响了及时执法处置。
类似的例子还有不少。“一山五主”的保护和管理体制带来的直接后果，是大罗山因保护不力而乱象丛生。其中，青山白化、开山取石、违法建设、砍伐树木四类问题最为严重。由于缺乏长效的治理机制，新建、扩建、翻建坟墓行为在大罗山时有发生，部分村民私自改建、扩建旧房而形成大量违章建筑，非法采石情况仍然存在，每年被盗挖砍伐树木不计其数。此外，随着近年近郊游的兴起，去大罗山登山休闲的市民越来越多，当地“农家乐”经营户陡增，垃圾乱丢、污水直排等现象并不鲜见。
根据测算，因为环境破坏问题突出，大罗山生态服务价值已降到理论值的30%左右。2011年市“两会”上，九三学社温州市委会向政协全会提交的一份书面发言中，就直指大罗山“生态环境脆弱、存在污染和安全隐患等问题”，“保护开发应不容迟缓”。
体制不顺还导致近年对大罗山投入的严重不足和开发建设滞后。据统计，大罗山的瑶溪、仙岩、茶山、天柱四大景区，2007年至2010年四年间总投入不到5000万元。因为投入少，大罗山旅游设施缺乏，接待能力十分有限，旅游产业处于初级发展阶段。同时，由于“一山五主”，一些重大项目的整体实施存在体制困难，大罗山区域的交通道路设施、市政基础设施、生态绿化设施建设多年没有大的推进，对大罗山可持续发展的基础支撑非常薄弱。
和大罗山打了18年交道的仙岩风景旅游管理局建设科科长钱建设对此有着“切肤之痛”：仙岩1985年就获批成为我省首批省级风景名胜区，同批其他十几个景区如今早已升格为国家级，而仙岩因投入少、设施不全等问题还在原地踏步，年仅接待游客20余万人次，在旅游收入、带动效应上都远远低于同类景区。“我们等这一天很久了，希望体制理顺能带来更多实质性举措。”钱建设说。
理顺体制，开发建设与管理执法“一盘棋”
多年的五“龙”治山，大罗山该如何破除体制桎梏，实现“统一领导、统一规划、统一建设、统一管理”？
《方案》首先明确，将建立大罗山暨生态园保护管理和开发建设领导小组，由市政府主要领导担任组长，定期研究和协调大罗山保护开发管理重大事项；领导小组下设办公室，由温州生态园管委会主任兼任办公室主任，其他相关区(市、功能区)分管领导兼任办公室副主任，牵头负责大罗山保护开发的规划编制、统筹协调等工作。这意味着，今后大罗山的保护、开发、管理都将在统一领导协调的框架内进行。
《方案》的另一项重要内容，是划定统一开发建设的范围。根据所在地行政区划和《温州生态园总体规划》，原则上把大罗山山脚线以上约88.62平方公里的区域作为统一开发建设范围。大罗山山脚线以下部分则由相关区(市、功能区)属地开发建设。今后，统一开发建设范围内的项目，一律由温州生态园管委会负责审批，而大罗山规划协调范围内的项目，需征求温州生态园管委会意见。涉及山上山下联动的项目，则按股份制方式进行开发建设。
大罗山发展滞后，除长期投入不足外，也与单纯保护的思维定势束缚有关。如何立足大罗山区域现实基础条件和环境承载能力，找准生态保护与开发建设的最佳结合点，实现保护与发展的良性互动，是摆在面前的重要课题。
为此，我市将成立国有大罗山投资建设有限公司，由市本级、龙湾区、瓯海区、瑞安市、温州经开区、温州生态园以股份制形式联合组建，负责大罗山统一开发建设范围的开发建设及招商引资工作。统一开发建设范围内产生的投资收益、税收等，则由投资方按股份比例分成。根据《方案》，该国有公司由市政府授权温州建设集团管理，公司董事长由该集团董事长兼任，并由市委市政府任命。
同时，将在整合大罗山现有四大风景区管理机构的基础上，成立大罗山综合管理办公室和大罗山行政执法大队，与大罗山投资建设有限公司合署办公，即“三块牌子、一套班子”。其主要职能是负责统一开发建设范围内的综合管理执法事务，防止出现新的乱搭乱建、乱挖乱伐等违法行为。森林防火、旧坟墓生态化治理、移民下山等事务则仍由属地政府负责。
“三位一体的保护管理开发模式，有利于大罗山的有效保护和强化管理，也有利于优化规划布局和资源配置，避免开发建设上的‘零敲碎打’和无序化，加快大罗山发展步伐。”温州生态园国土规划局副局长李名权表示，自己曾任温州生态园管委会大罗山综合管理办公室主任一职多年，对大罗山“政出多门”引发的各种问题有切身感受，因而对此次体制之变充满期待。
充满期待的还有市人大代表王贤理。从2009年首次向市“两会”提交关于加强大罗山保护与开发的建议以来，他一直对大罗山进行跟踪调研。他认为，理顺体制的意义在于结束多头管理，杜绝各方的推诿扯皮，为今后保护好、开发好这片“绿肺”奠定基础。
保护开发，打造标志性城市森林公园
理顺体制后的大罗山将会给我们呈现怎样的愿景呢？
“大罗山对温州而言不仅具有生态的意义，更是温州建设‘山水城市’的核心元素。”温州生态园管委会主任金叶斌介绍说，按照《温州生态园总体规划》和《温州生态园大罗山地区近期建设规划》，大罗山今后的功能定位涉及三个层面，即温州标志性城市森林公园、综合型城市休闲养生中心和一流旅游城市支撑平台。
一方面，随着“1650”大都市区建设的加快推进，大罗山逐步从原来小市区的郊野山地，转变为大都市核心区的“绿心”，其独特天然的山水森林资源，犹如为我们撑起一把绿色保护伞，是城市独一无二的天然大氧吧，也是温州建设森林城市的重要支撑。因此，今后我市将坚持原生、自然、绿色的原则，充分发挥大罗山现有生态资源优势，突出公共性、开放性、游憩性的公园特色，做好各主题区块及配套设施的规划建设，努力把大罗山打造成内容丰富、功能齐全、全向度开放的标志性城市森林公园，成为人们走进森林、回归自然、享受生活的重要基地。
另一方面，随着温州中心城市东拓步伐的加快，老城区居住、教育、文化、医疗等功能逐步向大罗山区域转移，其与三垟湿地构成的温州生态园，日渐成为多功能人居之地。因此，今后大罗山将重点开发教育、文化、医疗等功能，打造为我市乃至更大范围内居民的综合型休闲养生中心。同时，大罗山及三垟湿地具有优越的区位条件和旅游资源，今后将通过开发建设及与周边旅游资源的整合联系，将其建设成温州中心城市旅游集散基地，为把温州打造成为一流旅游城市提供重要平台。
“从资源条件及环境承载力看，大罗山完全可以成为温州一个地标式旅游综合体，让外地游客提起温州，就会想到大罗山。”市政协委员、温州大学旅游科学研究所所长金海峰认为，加大多元投入和引进高端设计，使大罗山开发建设在高起点上起步是当务之急。
曾为大罗山编制规划并于去年专门就大罗山保护管理和开发建设开展课题研究的市城市规划设计研究院院长何志平则表示，大罗山是温州大都市难得的生态资源空间，在加快开发建设的同时要注重生态保护，努力形成生态保障景观、景观支持旅游、旅游反哺生态的良性循环。
记者近日在大罗山现场采访时，当地村民及游客也对大罗山今后的发展表现出极大的关注和期待。61岁的黄女士来自九山健身队，记者见到她时，她正与十几位队友在大罗山龙脊附近登山。“空气好，环境好，游步道建得也好，希望厕所、停车场等配套设施今后会更好。”她说。茶山街道罗胜村村民张先生则希望政府加快建设道路和停车场，改变现在上山游客车辆在路边排长龙、动不动就堵塞的现状。
大家的这些愿望，很快将得到实现。
根据《方案》，新组建的大罗山综合管理办公室(行政执法大队)将于下月10日开始履行相关职能。负责三大主体组建的温州建设集团董事长邵奇杰告诉记者，目前正与相关区(市、功能区)加紧对接和协调，预计管理办公室和执法大队都将如期到位履职。届时，将有一支约50人的执法队伍和一支百人左右的协管员队伍，并借助视频监控等现代科技手段，对大罗山主要出入口及关键部位实行24小时巡查，强化日常管理和各类违法问题的查处。
“我们的职责是保护好大罗山，并在不以牺牲环境为代价基础上开发好大罗山。”邵奇杰说，大罗山投资建设有限公司计划于5月底注册成立，根据初步计划，三年内将投资数十亿元，重点开展环山道路、出入口停车场、游步道、景区接待站等旅游服务设施及供水、供电、污水处理、垃圾转运等公共设施的建设与完善，努力把大罗山打造成国家级森林公园和高品质的旅游区、休闲区。记者潘秀慧实习生朱伊凡
