摘自中国共产党新闻网 http://cpc.people.com.cn/GB/164113/12348007.html
得改革风气之先的温州最近正积极探索建设5大“镇级市”。这一重大举措在我国行政区划改革方面是一个首创，它第一次将“镇级市”这一独具中国特色政治文明的新名词推入公众视野。
2009年，温州市的乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇作为试点镇，率先启动市级强镇扩权改革试点工作。改革重点是解决强镇责大权小功能弱的突出问题，把5个试点强镇建设成为“镇级市”。
强镇陷入“小马拉大车”的困境
浙江南部，东海之滨，鳌江、瓯江、飞云江畔，福州——宁波高速公路上，从南到北，有五个小城镇布局在温州大地上。它们就是“中国第一座农民城”苍南县龙港镇、“百年重镇”平阳县鳌江镇、“中国汽车摩托车配件基地”瑞安市塘下镇、“中国阀门之乡”永嘉县瓯北镇和“中国低压电器王国”乐清市柳市镇。
置身5大强镇，一股集乡村、集镇、都市气息为一体的“三风”扑面而来。这里，高楼林立，街衢如市，广告铺天，商肆如织，车水马龙，人声鼎沸，处处呈现出一派生机盎然、充满现代气息的景象。
然而，多年来，在工业化、城市化和市场化的快速推动下，温州市5个超大型镇的生产力和城市建设虽得到长足的发展，但由于受镇级行政体制的束缚，“鱼长大了，鱼塘变小了”，遭遇了产业结构单一、城市功能薄弱、带动能力不足、管理权限不相适应等诸多矛盾。其突出表现是：“责大事多”、“权小钱少”、“功能薄弱”。
镇委、镇政府在户籍管理、行政司法、土地要素、财税分配、项目审批、投资规模、城市建设等一系列体制、机制上，陷入“小马拉大车”的困境。镇级权限的事权、财权、人权无法实现对超大城镇建设和数十万人口提供充足的公共服务和有效管理。一些县政府职能部门延伸到镇里的“小庙”只有办事权、执行权，而无审批权、处置权，导致行政功能弱小、办事效率低下。
苍南县龙港镇镇域面积83平方公里，建成区16平方公里，总人口30万，城里城外每天无时不刻发生数不清“看得见”的城管违法行为，诸如违章建筑、环境污染、无证经营、违章交通等。但县规划建设、国土资源、城管、环保、交警等部门下设到龙港镇的“七站八所”就这么几个人、“七八条枪”，又没有审批权、处罚权，行政功能弱、办事效率低，有些形同虚设，对众多的违法、违章行为实在管不过来。
镇政府不得不派自己的“嫡系部队”城管中队去管，但又“管不着”，即遇到法律门槛，它们不是法律赋予的执法主体，无执法权。若一管就意味着违法，就得吃官司，结果准输。到了问题成堆了，县、镇、村便三级联动作战，合围打“歼灭战”。这一打，又激化矛盾，造成社会不稳定因素。
2000年，柳市镇处罚了几十起城管违章行为，结果几乎起起吃官司，政府基本败诉。“这些年来我们欲管不能、欲罢不忍，拳头打在棉花里。”镇长程天青说。
由于镇级行政机构配置的财政、土地等各种要素资源十分有限，五大强镇也陷入“抽肥补瘦”、“巧妇难为无米之炊”、“螺蛳壳里做道场”等种种窘境，基础设施、教育、文化、医疗、人口等社会事业严重滞后。
柳市镇建成区中现有道路约合2024亩，人均仅4.5平方米。区内有206家物流公司每天进出的集装箱高达9000多万吨，导致城内交通严重堵塞，车满为患，企业和群众怨声载道。“如果没有七七八八的制约，工农业总产值就绝不是现在的376亿元，而是800亿—1000亿元。” 镇干部说。
建设“镇级市”，就是不对城镇行政层级作大的变动的情况下，通过扩权改革解决强镇责大权小功能弱的突出问题。从这种意义上讲，建设“镇级市”实际上是温州强镇扩权改革的深化，其实质并不在于“镇”改“市”，而在于赋予强镇更多的自主发展权。
“镇级市”改革的权限和平台
面对这一农村向城市化发展的新问题，温州市率先探索强镇扩权之路。
2009年6月底，温州市委、市政府出台了《关于推进强镇扩权改革的意见》，由此，强镇扩权、建设“镇级市”系统工程全面启动。
温州市委书记邵占维表示，这个“市”不是行政区划概念的“市”，而是“小城市”的“市”。建 “镇级市”不是将原建制镇的行政级别升格为县级建制市，不是简单的机构增扩、放权扩权，更不是干部人人提拔，而是以现代小城市的标准来规划、建设、管理强镇，镇的城市规模、设施、产业结构、现代服务业能力要达到城市化水准，教育、科技、文化、卫生、体育设施等各项社会事业也要接近城市化标准。
“镇级市”的改革内容主要是：落实“四大权限”、打造“四个平台”。
落实“四大权限”，即扩大土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权。扩大土地使用权：根据各个强镇发展的实际需要，适当增加强镇建设用地指标，每年安排不少于所在县总量三分之一的用地指标，单独切块、直接下达给强镇统筹安排。
扩大财政支配权：县与镇财政分配采取确定基数、超收分成、一定三年的办法；强镇的土地出让收入除上交有关税费外，提高镇财政的分成比例，80%—100%留给镇；县属部门驻强镇的下属单位在镇内的各种收费，除县以上部门代收和特别规定外，都统一纳入镇财政专户管理；平阳县政府舍得把“肉”割光，土地出让金百分之百留给镇里。这是温州市唯一做得最彻底的县。县长王中毅算了一笔账：这样一“割”，“十二五”的5年中，县财政减少收入50亿元。
“但我们还算了另一笔大账：鳌江经济占居平阳‘半壁江山’，鳌江兴平阳兴，鳌江衰平阳衰。支持鳌江能带动周边乃至整个平阳的经济发展。再则，要把钱发挥出乘数效应来，同样的资源和要素投给鳌江与投给其他镇不是一个级别，而是放大好几倍。”
扩大行政审批权：健全县职能部门在强镇的派驻机构，根据强镇实际需要，增设县职能部门分局等机构；县职能部门对派驻机构进行充分授权，采取分局审批、县局备案的方式，进一步扩大派驻机构独立管理审批权。
扩大事务管理权：按照“重心下移、属地管理”的原则，强化强镇政府和内设机构的管理职能；高配强镇党政一把手，市级试点镇书记任所在县（市）委常委，镇长明确为副县长级；强镇可根据需要设置内设机构和调配镇管行政事业干部。
打造“四个平台”，即建立城镇管理综合执法大队：受委托统一负责辖区内市容市貌、园林绿化、国土资源、环境保护、市政工程和公用事业等方面的监督管理和行政执法工作；建立强镇行政审批服务中心：经授权承担县级部门职权范围内的审批服务、证照办理、信息咨询、非涉密文件查询，以及镇政府职权范围内的手续办理，县主管部门“见章盖章”，积极履行上报手续，切实提高办事效率；建立强镇土地储备中心：主要负责国有土地使用权收购储备以及预出让前期工作，以更好开发整理和有效配置土地资源；建立强镇公共资源交易中心：负责强镇建设工程招投标、经营性国有土地出让、农村集体资产经营权转让、国有和集体资产转让等相关工作。
专家点评
温州“镇级市”改革的实质，是把特大镇建设成现代化小城市，它对于我省加快转型发展具有重大战略意义。
首先，特大镇是“四大”建设的重要基础。特大镇都是改革发展的先行者。城市化的规律和环境建设的要求，决定了大城市的中心城区应该“退二进三”，重点发展服务经济，同时乡村工业不能过于分散，也不能涌向大中城市。要扎实推动“四大”建设，特大镇是最有潜力的发展平台。
其次，特大镇是新型城市化和新农村建设的结合部，发展特大镇是改变城乡二元结构的关键。引导农村人口向特大镇集聚，不仅有利于农民低门槛就近转移，更快适应新的生活环境，而且能更加有效地服务和带动新农村建设，同时避免大城市急速膨胀带来的就业、住房、治安等社会问题，对经济发展和社会稳定意义重大。
第三，特大镇建设也是拉动内需、增加就业、提高人口素质的强大动力。特大镇的社会分工和生活方式比其他城镇更加城市化，有助于促进第三产业发展，明显提高生活品质，对扩大消费和增加就业具有双重拉动作用，提供了非常广阔的发展空间。特大镇的生活环境也更加有利于提高人口素质。
第四，政府转型需要大力加强公共服务和社会管理。给特大镇扩权，强化特大镇政府的公共服务和社会管理职能，不仅是特大镇自身发展的需要，也是使公共服务和社会管理覆盖农村，落实基本公共服务均等化的需要。
我省有一批特大镇已达到小城市甚至中等城市的规模，但管理权限和机构设置远远不能适应实际需要，严重制约它们的发展，也阻碍了全省的发展。当前切实可行的办法是通过授权扩大特大镇党委、政府的管理权限，全面提高特大镇党委、政府的综合管理能力，把特大镇建设成为现代化小城市。
——蓝蔚青
（专家系浙江省政府咨询委员会委员、研究员）
