“镇级市”呼之欲出
浙江南部，东海之滨，鳌江、瓯江、飞云江畔，福州——宁波高速公路上，从南到北，有5颗璀灿的城市明珠镶嵌在神奇而迷人的温州大地上，烨烨生辉，光彩四射。它们就是中外驰名的“中国第一座农民城”苍南县龙港镇、“百年重镇”平阳县鳌江镇、“中国汽车摩托车配件基地”瑞安市塘下镇、“中国阀门之乡”永嘉县瓯北镇、闻名遐迩的“中国低压电器王国”乐清市柳市镇。
这就是温州市推行“镇级市”改革的5 大强镇。
置身5大强镇，一股集乡村、集镇、都市气息为一体的“三风”扑面而来。这里，高楼林立，街衢如市，广告铺天，商肆如织，车水马龙，人声鼎沸，处处呈现出一派生机盎然、充满现代气息的景象。
我国目前对城市标准的划分，10——50万为中等城市。据统计，温州市五个强镇常住人口为20－30万，镇域面积数十平方公里，建成区面积均在6平方公里以上，其中乐清市柳市镇总人口近30万，镇域面积49.88 平方公里，建成区面积12.8平方公里，2009年工农业总产值376亿元，财政总收入17.37亿元。这些超大型镇经济总量、人口数量、城镇规模、社会管理均达到中等城市规模。
目前我国的城市体系只设省、副省、地、县级市，没有镇级市。根据国务院确定的设县级市的标准，五大强镇已“达标”或“超标”。其中苍南县龙港镇非农业人口10.3533万，非农产业的人口13.3911万，户籍人口25.4万,2009年财政收入9.47亿元,人均财政收入3728元，上解财政收入68.5％,工业产值在工农业总产值的占比98.6%。
十多年来，温州市广大干部群众在推进小城镇体制创新方面不懈探索，积累了较丰富的经验。
陷入“小马拉大车”的困境
多年来，温州市5个超大型镇的生产力和城市建设虽得到长足的发展，但由于受镇级行政体制的束缚，“鱼长大了，鱼塘变小了”，生产关系与生产力的发展不相适应，现有管理体制和运行机制在较大程度上制约了生产力的发展。其突出表现是：“责大事多”、“权小钱少”、“功能薄弱”。
镇委、镇政府在户籍管理、行政司法、土地要素、财税分配、项目审批、投资规模、城市建设等一系列体制、机制上，陷入“小马拉大车”的困境。镇级权限的事权、财权、人权无法实现对超大城镇建设和数十万人口提供充足的公共服务和有效管理。一些县政府职能部门延伸到镇里的“小庙”只有办事权、执行权，而无审批权、处置权，导致行政功能弱小、办事效率低下。
苍南县龙港镇委、镇政府的历届领导对城市管理存在的“看得见，管不着”等问题有切肤之痛：该镇镇域面积83平方公里，建成区16平方公里，总人口30万，城里城外每天无时不刻发生数不清“看得见”的城管违法行为，诸如违章建筑、环境污染、无证经营、违章交通等。但县规划建设、国土资源、城管、环保、交警等部门下设到龙港镇的“七站八所”就这么几个人、“七八条枪”，又没有审批权、处罚权，行政功能弱、办事效率低，有些形同虚设，对众多的违法、建章行为实在管不过来。
镇政府不得不派自己的“嫡系部队”城管中队去管，但又“管不着”，即遇到法律门槛，它们不是法律赋予的执法主体，无执法权。若一管就意味着违法，就得吃官司，结果准输。到了问题成堆了，县、镇、村便三级联动“大兵团”作战，合围打“歼灭战”。这一打，又激化矛盾，造成社会不稳定因素。
2000年，柳市镇处罚了几十起城管违章行为，结果几乎起起吃官司，政府基本败诉。“这些年来我们欲管不能、欲罢不忍，拳头打在棉花里。”镇长程天青说。
由于镇级行政机构配置的财政、土地等各种要素资源十分有限，五大强镇也陷入“抽肥补瘦”、“巧妇难为无米之炊”、“螺丝壳里做道场”等种种窘境，基础设施、教育、文化、医疗、人口等社会事业严重滞后。
柳市镇建成区中现有道路约2024亩，人均仅4.5平方米。区内有206家物流公司每天进出的集装箱高达9千多万吨，导致城内交通严重堵塞，车满为患，广大企业和人民群众怨声载道。“用于道路建设的土地缺口至少1000亩，如果没有七七八八的制约，工农业总产值就绝不是现在的376亿元，而是800——1000亿元。” 镇领导无奈地说。
让利、扩权、高配、管人
面对这一农村向城市化发展的新问题，在浙江省委省政府的战略部署下，温州市率先探索强镇扩权之路。
2009年6月底，温州市委市政府出台了《关于推进强镇扩权改革的意见》，由此，强镇扩权、建设“镇级市”系统工程全面启动。
温州市委书记邵占维表示，这个“市”不是行政区划概念的“市”，而是“小城市”的“市”。建 “镇级市”不是将原建制镇的行政级别升格为县级建制市，不是简单的机构增扩、放权扩权，更不是干部人人提拔，而是以现代小城市的标准来规划、建设、管理强镇，镇的城市规模、设施、产业结构、现代服务业能力要达到城市化水准，教育、科技、文化、卫生、体育设施等各项社会事业也要接近城市化标准。
“这是在国家现有行政体制下，避开行政区划难题，促进强镇发展方式转变、提升强镇小城市功能的一种较佳选择。”
“镇级市”的改革内容主要是：让利、扩权、高配、管人。
各县（市）跳出自我，大局为先，舍得“忍痛割爱”，重新调整县、镇之间的利益、权力、人事关系，“把利让到底，把权扩到边，把职配到顶”。
让利：在用地、财政、项目等方面加大政策扶持力度。诸如，土地“计划单列”切块给镇里。破格建立“镇金库”。土地出让金80—100%留给镇。优先安排强镇的产业和基础设施、社会事业项目，强镇行使县级企业投资项目、技术改造项目的审批权。
扩权：扩大经济社会管理权限。“扩容”县（市）职能部门派驻强镇机构的权限，将原规划建设、国土、公安、工商等“七站八所”升建分局。通过授权、委托，各分局对所在镇管理的行政事务实行自主审批、处罚，县局备案。
升建城镇管理综合执法大队，该机构全权负责城镇综合性管理。新建镇城审批服务中心、土地储备中心和招投标中心。
高配：镇党政一把手和县派驻镇的机构正职岗位高配一级。
管人：县派驻强镇机构的正职人事任命需书面征得镇党委的同意，镇党委、政府其实行年度评议，评议结果作为县（市）对部门年度考核的重要依据。
平阳县政府舍得把“肉”割光，土地出让金百分之百留给镇里。这是温州市唯一做得最彻底的县。县长王中毅向记者算了一笔帐：这样一“割”，“十二·五”的5年中，县财政减少收入50亿元。“下这个决心，我辗转反侧一夜睡不着。为了补回这个重大损失，我们被“逼上梁山”，实行城南3.7平方公里的旧城改造、房地产开发，即使这样，也只可补回35亿元，尚减少15亿元。”
“但我们还算了另一笔大帐：鳌江经济占居平阳半壁江山，鳌江兴平阳兴，鳌江衰平阳衰。支持鳌江能带动周边乃至整个平阳的经济发展。再则，要把钱发挥乘数效应，同样的资源和要素投给鳌江与投给其他镇不是一个级别，而是放大好几倍。”王中毅县长如是说。
乐清市委、市政府做出两大“捆绑”举措：发文宣布各分局局长“倒兼”市局副局长，制定公布所有分局扩权细化的责、权、职。
“‘倒兼’一招以保证分局局长代表市局的权限行使到位，公布责、权、职以确保分局的法律职权操作到位，也防止今后被淡化、稀释。两者缺一不可。”乐清市委书记潘孝政说。
柳市镇委书记胡成剑、镇长程天青认为：“它从制度上把扩权‘钉’死了，解决了长效机制。”（张和平）
