近日，温州市提出将该市下辖的柳市镇等5个强镇作为扩权改革的试点，建设成为“镇级市”。据称，此举主要是为了推进小镇城市化的进程，解决城镇责大权小的问题。做乐观估计，若大范围效仿温州做法，县辖市将成为我国行政层级系统的一个正式建制，全国完全有可能设立几千座县辖市。
积极意义不可小觑
镇长变为市长，辖区管理标准随之更改，有可能引起一整套工作习惯的变化。
所谓“市”，不过是非农业人口的聚居点。多少人口聚居可以叫“市”，并没有一定之规。我国将符合一定条件的县级行政区称为“市”，但条件规定得相当严苛，且多少年不改变标准，至今只有360多个“县级市”。县以下的行政区，不论经济规模有多大，人口有多少，都称为镇或乡，并通常做农村地区看待。后来有了建制“镇”这样的名称，并在统计上把建制镇的人口算作区别于农村人口的城镇人口。
目前，全国近2万座镇几乎都成了建制镇。在管理上，一个行政区，如果不是市的建成区或者不是一个大型城市的区，其基础设施按惯例由该行政区自己负责，比如通过“一事一议”的方式解决镇域的建设问题；一个市辖区的建设则由市政府财政出资去搞。而一个镇政府所在地，通常是一个大的村，镇区的建设，自然依靠“村民”自己去搞。
所以，经济结构基本相同的一个市辖区与一个县辖镇，基础设施投入的资金来源很不相同。所以，改镇为市，其意义对当地居民很不相同。
镇改为市，村民变为市民，虽有一字之差，人们的心理感受也不一样。随着基础设施建设投入方式的变化，卫生条件的改善，人们的精神面貌也会发生变化。镇政府改称市政府，镇长变为市长，辖区管理标准随之更改，有可能引起一整套工作习惯的变化，其积极意义不可小觑。
城乡一体化的必经之路
十分有必要严格地区分城市和乡村以及市民和农民，这是很关键的一步。
改革开放以来，特别是近10年来，我国农村发生了很大变化，一大批建制镇拥有强大的经济实力，人口聚居规模也很大。有的镇的人口达10万之多，而几万人口的建制镇更比比皆是。有的镇还设立了街道办事处，镇政府所在地就如同一个城市。我国著名的“天下第一村”，江苏无锡的华西村，俨然是一座现代化的小城市，其农业增加值占GDP的比重连1%都不到。这些地方完全是真正的城市，怎么也不能当农村看待。
从更长远的趋势看，我国大部分农民将走向城市，村一级居民点大部分将逐步衰落，真正的乡村将只生活一些专业农户。人口减少以后，村庄的公共事务也将减少，公共服务中心将集中在大的居民点，将这些大的居民点改为市建制，农民自然也成了市民，只是在农业领域工作的市民。这些农民将直接享受当地的城市服务，城乡差别在机制上讲不复存在。所以，设立的镇级市的改革，也是实现城乡社会经济一体化的必经之路。
从国民经济管理的角度看，将一大批建制镇改为“县辖市”或者“镇级市”，也十分必要。在“社会主义新农村”建设中，国家投到农村的钱，有的部分实际上没有投向真正的农村，因为被当做农村的地方已不再是农村。有的资金说起来是帮助农民，但受惠的也不一定是真正的农民，因为他们住在新兴城市里，又不从事农业。为了更好地支持农业、发展农村、帮助农民，十分有必要严格地区分城市和乡村以及市民和农民。将一大批建制镇改做镇级市，是这项工作的第一步，也是很关键的一步。
“设市标准”应更宽松些
更好的办法是把“县”作为一个地域，这个地域里可以有比县域还大的城市。
比如，美国各州有不同的设市标准，有的州甚至不规定城市人口的下限。城市是一个法人，一个自治体。一个城市在管理上的意义要超过人口规模的意义。在统计上，美国联邦政府对“城市”则有一个简单的定义，如果一个区域的核心区的人口每平方英里超过2500人，这个区域就被看做一个城市。
按照这个标准，我们的城市化率要高出许多；我们的许多农村社区就应该是城市。但是，我们的设市标准不允许这样的社区变成城市，更没有法规要求这样的社区按照城市去建设。目前，中国的设市标准之一是县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于10万，其中具有非农业户口、从事非农产业的人口不低于7万；县总人口中从事非农产业的人口不低于２５％，并不少于12万。这个标准很高，更重要的是，这只是“县改市”的标准，而不是一个居民点变为“城市”的标准。
更好的办法是把“县”作为一个地域，这个地域里可以包括一些城市，也就是说，我们可以有比县域还大的城市，也可以有小的、只有两三万人的城市。要修改有关法律，把这样的居民点纳入城市规划的控制对象。
【当事者说】
温州市发改委综合体改处处长邹向阳：
镇级市：此“市”非彼“市”
释疑 并非简单地换掉“称呼”
新京报：最近被热议的“镇级市”到底是个什么概念？这跟强镇扩权改革有什么关联？
邹向阳：这个概念最初是由温州市委书记邵占维在2月22日强镇党委书记座谈会上提出来的。但是这个实际上并非是把五个试点镇在名字上改成“市”，称呼并没有变。我们是把“镇级市”作为强镇扩权改革的目标提出来的，是指按照城市化的要求，将城市产业发展、城市功能培育以后要按照小城市一样的管理，最终目标是建设现代化城市。
2009年6月底，温州市委市政府下发了温委发(2009)57号文《中共温州市委、温州市人民政府关于推进强镇扩权改革的意见》，确定了乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇作为市级强镇扩权改革第一批试点镇。去年下半年，这五个镇都在做试点方案，其中四个镇年底方案获批，仅一个是在近期批下来的。实际上，强镇扩权改革的工作，我们去年一年都在做。
新京报：但是推出来后有不少人认为是炒作。
邹向阳：有人质疑我们是不是在炒作？不是的，“镇级市”完全是个被误读的概念，在媒体上少加了一个括号注明才引起了误解。过去一年我们都在做强县扩权的工作，去年6月底，通过温州市委发文，让权力下放能有可持续性。
顾虑 “责大权小”是关键问题
新京报：为何推出强镇扩权改革？
邹向阳：这些强镇人口规模较大，比如说龙港镇，常住人口达到28万，其他几个强镇人口也都在20万左右，这样规模的强镇在内地一些地区本身已相当于一个城市，按照中国行政管理体制，以一个镇的运作方式来管理会有很多问题。基于这样的背景，我们去年提出要强镇扩权改革，最终目标就是建设现代化城市。
新京报：你认为“很多问题”指什么？
邹向阳：镇政府和驻镇派出机构都有“责大权小”的问题，责任很大，事情都要去做，但权力都不在这里。比如说，交警管理，镇级机构编制较少，但是对于几十万人口的强镇来说，这个显然是难以管理的；再比如镇里河道的管理，这是镇里的责任，但管理权却不在镇里，这些都是问题。
把脉 权力下放要有持久性
新京报：从强县扩权到强镇扩权，再到镇级市，有无关联？
邹向阳：中间必然是有联系，这在管理理念上也是一致的。此前的强县扩权到扩权强县都是省里放权到县，并没有涉及到镇。强镇扩权是在扩权强县的基础上，往更深层次地推进，间接上也可以说是一脉相承的，因为县里的权力多了，也可以放一些权力给强镇。而这次强镇扩权，主要是将县里职能机构的权力以授权的方式下放到驻镇的派出机构，也并非是给镇政府。比如说县的规划局，之前一些规划审批事项还需要到县里去办，今后在镇里就可以解决了。由于镇级外派机构没有审批等权力，不少工作在镇里做一轮，还得拿回县里批，居民就会认为不如直接到县里一次批完，何必再到镇里走一圈。
新京报：不过不少人都认为这是“镇级市”强县扩权后的必然。
邹向阳：扩权强县到强镇扩权并非是必然联系，并不是说县里扩权就一定要下放权力到镇里。不能像强县扩权到扩权强县一样来谈强镇扩权，因为每个镇的情况都有差别，这五个试点镇本身规模比较大，内设机构较全，人也较多，管理素质较好，所以具有扩权的条件。但有的镇人口较少，机构较少，不具备条件，这不能一概而论。
新京报：权力下放后是否担心强镇无法有效使用这些权力？会不会出现权力下放后又被收回的情况？
邹向阳：我不担心强镇会用不好这些权力。因为像龙港镇这样的城镇，本身已经具备了城市的规模，现在已处于当地社会经济的发展与镇级权力不配套，这一步已经是落后了。怎样去建设镇级市的机构，这个是可以进一步探讨和研究的。
至于权力下放是否会收回，这个也很难说，因为毕竟如消防、公安等部门都属于省里直管的，我们作为市级政府是管不到的，所以也并没有涉及。但对于强镇来说，这其中的一些权力也是需要的。
我们在意见中也写明希望权力下放能有一个持久性，几年不变，但我们给出的只是指导意见，具体还需要县镇两级政府去沟通协商。
本报记者 张静
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中国城镇化的矛盾集中在城市行政化色彩太强烈，未来的改革方向应该是“去行政化”。如果不能科学认识城市发展的规律，急于求成、崇拜指标，过多地用行政手段和首长命令，往往“欲速则不达”。———中国城市经济学会副会长杨重光
制度创新应该鼓励，这样的创新满足了小城镇发展的需要。在小城镇建立一个城市的行政管理体系面临着一系列问题，如管理机构、服务机构都需要健全。我一直认为，在新型城市化中，应该把小城镇当成理想化的城市来建设。制度等软件可以修补，城市建设等硬件却无法持续推倒重来。———浙江工商大学公共管理学院院长陈剩勇教授
