编者按：中央城镇化工作会议之后，长期冻结的设市问题进入政策层面。浙江省小城市培育的经验表明，在特大镇出现的“小马拉大车”，实现了“小政府，大服务”，并没有影响到经济的增长，并在实际上破解了设市面临着机构和人员编制增加的难题，也为未来的县一级机构改革和精兵简政提供了很好的经验借鉴。就相关问题，国家发改委城市和小城镇改革发展中心最近对浙江省小城市培育试点镇龙港镇和店口镇进行了专题调研，现将调研报告分两期刊发。
龙港：镇级体制，县级体量，小马拉了大车
龙港镇位于浙江省温州市苍南县，于1984年建镇，因上世纪80年代农民自费造城改革实践而闻名。建镇之初的龙港镇仅辖5个村，面积5.2平方公里，人口约6800多，如今已发展为镇域面积172.05平方公里（其中建成区面积19平方公里），户籍人口36万，外来人口10万，镇区人口25万的特大镇。2013年龙港镇创造的国内生产总值达185.7亿元。
（一）龙港：已经成为事实上的“城市”
从调研来看，龙港已经基本具备了一个城市所应有的基本要素和功能。
1、经济活跃，经济基础条件好。龙港镇现有个体工商户23372家，企业7706家，龙港镇的个体工商户和企业总量比温州市洞头、泰顺和文成3个县总和还多3455家。从店铺租金也能反映出龙港经济活力，在龙港镇步行街一间60平米的商铺最高年租金可以达100万，这并不比一线城市的租金低。
2、龙港镇区已具备城市人口规模。2013年龙港镇镇区人口25.2万，相比2010年增长了4万，年均增长接近6%，镇区人口增长较快。镇区人口集聚率56.8%，相比2010年提高了3.2个百分点。根据六普数据，城镇人口少于25万人口的县级市有180个，占县级市总量的48.6%，龙港镇区人口总量已经超过了约一半县级市的城镇人口总量。
3、龙港财政收入能力较强。2013年龙港镇创造的财政总收入18.8亿元，财政总收入低于这个水平的县级市有158个 。按常住人口计算人均财政收入为4069元，人均财政收入低于这个水平的县级市共有182个 ，龙港镇财政收入已经达到了城市的基本水平。
4、龙港城市基本框架和功能已具备。龙港镇建成区面积19平方公里，城区人口密度达1.3万人/平方公里。城市基本功能较为完备，龙港污水集中处理率、垃圾集中无害化处理率分别为85%和100%，城市公交线路14条。城市社会事业发达，中小学54所，高中阶段毛入学率98.5%，全镇共有各类医院5所。
（二）放权让利：反复与倒退
随着龙港经济和人口体量的增长，镇级管理体制已不适应发展的需求，从中央部委到各级政府，都试图通过放权让利的改革措施来推动龙港的发展，效果是明显的。自1984年建镇以来，龙港前后共经历了三次较大的改革，分别是：1984年农民自费造城的改革探索， 1995年全国小城镇综合改革试点和2011年浙江省“小城市培育”试点，从龙港改革历程可以反映出以下两方面问题。
1、从全面放权到部分放权，放权力度减弱。建镇之初，龙港镇向县政府提出的条件是获得与县里同等的审批权限。最终企业局、工商局、公安局、计经委等八个部门的章归并为县计经委的一个章，也就是所谓的“八颗大印”捆在一起盖章，龙港获得了极大的自主权，到1990年前后这些权力也基本被收回。 1995年的小城镇综合改革，龙港镇在财政、户籍管理等七个方面获得了部分县级管理权限，但是随着试点到期，2000年前后大多权力被收回。2011年进行“小城市改革试点”时，依然按照以往的模式下放了一些权力。
2、放权不能从根本上解决龙港发展中的问题。在以往的改革中，放权成为唯一的选择，但要面对县镇间利益关系的调整，目前来看县镇间利益关系调整难度增大。以土地出让收入为例，最初龙港所有土地收入都归镇里所有。1996年镇财政留93%，2000年镇财政留成比例压缩到70.2%，而到2013年，镇财政留成比例为69%。土地出让收入也从1996年的38万，增加到目前的10多亿。部门法规成为放权的制度障碍。根据法律法规规定，乡镇一级的分局不具备行政执法的主体资格，一旦出现行政诉讼，镇级分局连应诉资格都没有。据住建分局局长介绍，现在仅涉及住建部门的法律就有4部，20部法规，几十个部门规章。从部门利益角度出发，为了维持权力运行中不出问题，也是客观合理的，这也是权力屡屡被收回的理由。
（三）管理与服务：“小马拉大车”
一直以来，对撤镇设市都担心设市后人员和机构的膨胀，龙港的发展经验表明，只要给予相应的管理权限和自主权，镇级机构设置和人员完全可以把地方管理好，服务好，小政府可以做到大服务。
1、龙港机构设置：精简和综合。自上世纪八十年代以来，龙港镇行政机构设置经历了几次变化，虽然经济增长，人口规模大幅度增加，但龙港镇政府内设行政机构数量仅12个左右。同等人口规模的县和县级市，行政机构的数量一般在50-70个。相比较而言，龙港镇政府机构设置要更为精简，机构职能也更加综合。比如组织人事办公室，是将党委组织和政府人事等多个部门的职能合并一起。为配合行政机构工作，龙港还设立了11个事业单位，事业单位的职能也是综合的。比如在行政执法方面，龙港城镇管理执法大队不仅仅是城管执法队伍，同时还吸纳了住建、国土、工商、环保等部门72项执法权限，对国土资源、环保、市政工程和公用事业、园林绿化等实行综合执法，每个部门就不必再单独建立一套执法队伍，极大地精简了机构。
2、人员编制：体制内不足，体制外来补。龙港政府管理人员共分为三类：第一类是行政人员。目前龙港行政编制为238人（实有行政人员221人）。第二类是事业编制人员。目前龙港事业编制为286人（实有事业人员408人）。第三类是协管人员。以600多行政事业人员来应对近50万人的管理，困难重重，特别是在治安、交通等关系居民切身生活方面的公共管理人员严重不足，为此政府采取协管人员方式补充管理人员的不足。目前龙港共聘用了621名协管人员，主要分布在公安、交通、消防、安监等领域。行政事业人员的总量要受到编制数量的限制，人员相对固定，而协管人员的数量就没有限制，镇政府可以根据工作实际需要进行招聘，人员流动性相对较大。虽然龙港协管人员的数量与行政事业人员已基本相当，但与同等人口规模的县级单位相比，龙港政府管理人员显得尤为高效。一般30万人左右的县级单位，仅行政人员总量就要在1500-2500人不等，同时还有几倍于行政人员的事业单位人员，而龙港目前所有管理人员合计仅1250人。协管人员的大量使用，客观上存在一些问题，但与周边相比，龙港公共服务水平总体上并不低。以社会治安为例，龙港人口占苍南县人口的35.4%，而刑事治安案件报案数占全县40%左右，与人口比重差异并不算大。从经济发展来看，龙港GDP和财政收入继续保持快速增长态势，近3年年均增长达13.5%和15.1%，占全县比重稳步提高。镇级政府机构设置能够较好的提供相应公共服务，体制外的协管人员有效地补充了体制内人员的不足。
三、思考和建议
龙港和店口的经验表明，在保持机构和人员编制基本不变的情况下，小马同样可以拉起大车，因此机构设置和人员编制并不是设市的主要障碍，当前真正的障碍在于管理权限和发展自主权的不足。要激发类似龙港、店口这样的特大镇的发展活力，必须要对现行体制进行根本的变革，“撤镇设市”是一条根本之路。为此，我们建议：
1、撤镇设市。建议由有关部委牵头制定统一设市标准和程序，撤镇设立县辖市或县级市，赋予小城市相应的行政管理权限和法律地位。如建制镇镇区常住人口5-10万的可以设为县辖市，超过10万人的可设县级市，按此标准，2011年我国镇区常住人口10万以上、可设为县级市的镇（不含城关镇）有56个。
2、科学设置机构和人员编制。可参照镇级政府管理模式，打破“上下对口”格局，继续实施综合管理。做到机构不增设，编制人员不增加，按精简高效的原则，继续发挥自聘、协管人员在城市管理和服务中的作用。
3、总结推广特大镇“小马拉大车” 的经验。对珠三角和长三角特大镇“小马拉大车”的经验进行总结推广，有利于在全国精简机构，精兵简政改革深入。可以召开一些现场会，邀请各级地方政府参观学习，制定当地设市改革政策，并鼓励探索。请有关媒体加强宣传和引导。
4、加强研究，开展试点探索。可允许地方在设市方面进行试点探索，研究设市中其他相关问题，特别是县辖市的研究和试点还要进一步深入，毕竟以往没有县辖市的政策储备。有关部门应积极配合，制定出综合配套的解决方案。有些涉及到现行法律和法规的调整，应稳步探索和推进。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组
龙港调研组成员：邱爱军、范毅、徐勤贤、李可
报告执笔人：范毅
店口调研组成员：王俊沣、魏劭琨
报告执笔人：王俊沣
